A noção de improbidade administrativa está associada à ideia de desonestidade, malícia, má-fé e à violação de princípios éticos básicos que orientam o administrador público na execução da lei.

A ocorrência do ato ímprobo tem sempre como pressuposto fático-juridico um comportamento tendencioso à transgressão do enunciado normativo proibitivo acrescentado a elementos subjetivos (dolo ou culpa) do agente que causa dano ao patrimônio público, enriquecimento ilícito próprio e de terceiros ou mesmo violação a princípios constitucionais.

Neste diapasão, a quebra dos deveres de lealdade, confiança, honestidade, imparcialidade e legalidade do agente público resulta numa conduta antijurídica qualificada pelo resultado que a reveste de status de improbidade à medida que fere preceitos fulcrais do sistema constitucional, por se afugentar da consecução do interesse público.

A atividade exegética, por sua vez, na busca do verdadeiro propósito da ratio legis da Lei de Improbidade Administrativa, deve pairar sob parâmetros justos, razoáveis e equânimes com o fito precípuo de punir aqueles que, culposa ou deliberadamente, declinem-se a promover danos à res publica, especialmente com o interesse do autoenriquecimento, de terceiros conluiados ou não.

Como se percebe, o dever de proteger e zelar pelos bens e interesses que compõem o acervo patrimonial do Estado é essência do munus inerente a todo comportamento administrativo.

Eis o propósito final da Lei nº. 8.429/92, consubstanciado em expressar, sob conceitos técnicos, as consequências do ato ilegal, qualificado pela improbidade administrativa e reprovável na esteira da moralidade e honestidade.

Em consonância com o espírito impresso nessa legislação, a aplicação normativa há de seguir referências hermenêuticas sob o prumo do bom senso, já que a subsunção objetiva do fato praticado à norma pode desdobrar em injusticidade e se distanciar dos reais fins perquiridos pelo Direito. Para tanto, não é suficiente o mero enquadramento mecânico da lei ao comportamento sob apuração.

Pelo contrário, exige-se do intérprete aptidão para extrair do caso concreto os subsídios que identifiquem a intenção do agente público, fundada na desonestidade, ânimo da fraude à lei, dano ao patrimônio e no enriquecimento ilícito próprio ou/e terceiros.

O elemento subjetivo é, então, essencial para efeito de tipificação da improbidade administrativa, devendo-se prestigiar a punição do administrador desonesto ou invés do administrador inapto, atrapalhado ou desatento.

Esta atividade de exegese deve estar balizada nos preceitos de proporcionalidade, de modo a se aferir o grau de subjetividade e, por ventura, de lesividade no exercício das prerrogativas administrativas.

Como se vê, não é qualquer culpa que enseja tal responsabilização; há de ser a mesma revestida de gravidade fundada em efetivo dano ao erário, desmantelo e incúria na administração da coisa pública, bem como no propósito de auferir vantagens patrimoniais em detrimento à moralidade administrativa.

De fato, a simples culpa ou mera irregularidade administrativa não reclama punição, já que nem todo ato ilícito ou ilegalidade tem o condão de incutir-se no plano da imoralidade qualificada (improbidade).

Aliás, a jurisprudência do Col. Superior Tribunal de Justiça (Resp. nº. 734984/SP, Resp. nº. 114927/SC, REsp 734984/SP) é firme no sentido de que lei de improbidade administrativa passa não ser aplicada ao administrador inapto, mas apenas àquele que deliberadamente age com a má intenção ou culpa grave, causando dano ao patrimônio, favorecimento financeiro pessoal ou de terceiro.

No tocante a tal matéria, o Min. Teori Zavascki, no Resp nº. 827.445/SP, explicita bem a ideia de que nem toda ilegalidade traduz improbidade administrativa, sobretudo pela não-previsão de responsabilidade objetiva dos agentes públicos, no qual se assevera que “não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da  conduta  do  agente”.

Assim sendo, para a configuração do ato de improbidade administrativa capitulado nas hipóteses da Lei nº. 8.429/92, faz necessária a demonstração de dolo ou culpa no caso do art. 9º (enriquecimento ilícito) e, ao menos, culpa no caso do art. 10º (dano ao erário), plasmada sempre num comportamento desonesto e eivado de má-fé.

Já na hipótese do art. 11º, a teor da extensão dos danos e da prejudicialidade das restrições impostas ao agente público, a sanção aplicada deve se realizada com ponderação e sensatez, “máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu”, nos termos do Resp. nº. 980706/RS.

A finalidade da Lei de improbidade administrativa é, portanto, punir o mau administrador e não o administrador inapto.